LA JUSTICE INTERNATIONALE AUJOURD’HUI

La justice internationale qui nous intéresse ici s’est développée depuis 1945 dans différentes approches qui coexistent aujourd’hui. Une conception d’ensemble est cependant loin d’être bien établie (nous y revenons en conclusion) et de nombreux problèmes restent non résolus, dont celui, majeur, de l’impunité des Etats puissants. En laissant ici de côté les tribunaux militaires de Nuremberg et Tokyo en 1945, on trouve, selon l’ordre chronologique où elles ont été instaurées :

- les actions de justice assurées directement par les Nations Unies selon la Charte de 1945 : le Conseil de sécurité juge s’il y a menace contre la paix et la sécurité internationales ou acte d’agression, quels en sont les responsables, et peut décider de sanctions, y compris militaires ; la Cour internationale de justice (CIJ) peut juger les différends entre Etats qui lui sont soumis, y compris les conflits armés, si tous les Etats concernés acceptent sa juridiction.

- la compétence universelle des juridictions nationales, à savoir leur possibilité de poursuivre et juger les présumés responsables de certains crimes « touchant toute l’humanité », quelle que soit leur nationalité ou le lieu où les crimes ont été commis. L’obligation pour un Etat d’établir une telle compétence est inscrite en particulier dans les Conventions de Genève de 1949 (ratifiées par tous les pays) pour des crimes de guerre tels que torture, traitements inhumains,…, dans le Protocole additionnel I de 1977 (ratifié par 167 pays) entre autres pour les attaques et bombardements visant des civils ou pouvant causer de graves pertes civiles, ou dans la Convention de 1984 sur la torture (y compris en temps de paix). Elle serait implicite dans le Statut de la Cour pénale internationale pour les crimes qui y sont définis (voir ci-dessous). Sur la base de ces traités ou du « droit coutumier », certains Etats ont adopté des lois nationales correspondantes, souvent restrictives.

- les tribunaux internationaux spéciaux créés par le Conseil de sécurité des Nations Unies, en 1993 et 1994, pour juger les responsables des crimes commis en ex-Yougoslavie depuis 1993 et au Rwanda en 1994.

- la Cour pénale internationale (CPI) créée en 1998 par un traité entre Etats (108 y adhèrent à ce jour), liée en partie aux Nations Unies. Les crimes de sa compétence incluent ceux des Conventions de Genève, du Protocole I de 1977 sous une forme cependant très affaiblie (à propos en particulier des bombardements causant des pertes civiles), les crimes contre l’humanité et le génocide ; le crime d’agression s’ajoutera si les Etats s’accordent sur sa définition (voir à ce propos section 5). La Cour peut intervenir si au moins l’un des Etats concernés a ratifié son Statut ou déclaré accepter sa juridiction, ou sur demande du Conseil de sécurité. Elle se veut complémentaire des juridictions nationales qui ont, selon son Statut, le devoir de poursuivre les présumés responsables (il n’est cependant pas clair s’il s’agit là de leurs propres nationaux ou de compétence universelle, et dans ce cas sous quelles conditions). Sa vocation est d’intervenir dans les cas les plus graves si les juridictions nationales n’ont pas la volonté ou la possibilité de le faire de manière adéquate.

- les tribunaux nationaux à caractère international créés en liaison avec les Nations Unies : tribunal pour la Sierra Leone créé en 2002 pour les crimes commis pendant la guerre civile à partir de 1996, celui créé au Cambodge en 2004 pour juger les anciens dirigeants khmers rouges (1975-1979) ou au Liban en 2007 à la suite d’assassinats politiques dans ce pays.

Le droit international pertinent à la base de ces différentes approches repose tout d’abord sur des traités internationaux. Certains ont été à ce jour ratifiés par quasiment tous les Etats (Charte des Nations Unies, Conventions de Genève de 1949), la majorité par une partie seulement d’entre eux. Ce droit repose aussi en partie sur un ensemble de textes (issus en particulier de l’Assemblée générale des Nations Unies) qui contribuent à son élaboration même s’ils ne sont pas rééllement contraignants, sur ce qu’on appelle le « droit coutumier » supposé représenter un ensemble de règles acceptées au moins en théorie par les uns et les autres (même s’ils n’ont pas ratifié certains traités ou si leur pratique est différente), et sur la jurisprudence partiellement établie lors de certains jugements. Le droit relatif à la guerre s’est d’abord développé sous la forme de ce qu’on appelle « droit international humanitaire ». Ce droit ne porte pas de jugement sur les responsabilités des uns ou des autres dans la guerre ou sur les causes défendues, mais vise à protéger les personnes ne participant pas ou plus aux combats, à limiter ou interdire les méthodes de guerre et les armes les plus intolérables, et à introduire des moyens juridiques au niveau international pour que les responsables des crimes les plus graves ne restent pas impunis. S’est ajouté par la suite le crime d’agression. Par extension, le droit humanitaire s’applique aussi aux situations de crise voisines que sont les crimes contre l’humanité et de génocide, y compris « en temps de paix ».

La section 1 rappelle les principaux traités du droit humanitaire relatifs aux conflits armés, Conventions de La Haye (1899, 1907), Conventions de Genève (1949), Protocoles additionnels (1977), traités sur les armes. La section 2 présente les principes généraux des Nations Unies tels que la souveraineté et l’égalité des nations et l’interdiction des guerres d’agression, et les textes issus des Nations Unies depuis 1945 portant sur les crimes d’agression, de guerre, contre l’humanité et de génocide. La section 3 présente les approches de la justice internationale assurées directement par les Nations Unies. Les sections 4 à 6 introduisent les approches de la justice internationale qui se sont développées depuis 1945 et qui seront étudiées plus en détail dans les Parties I à III : compétence universelle des juridictions nationales, Cour pénale internationale, tribunaux spéciaux internationaux ou à caractère international. La conclusion présente l’architecture de la justice internationale qui semble se mettre en place, avec ses problèmes actuels.

Dans chacune des sections, les actions menées à ce jour seront évoquées, en liaison en particulier avec la question de l’impunité des Etats puissants. D’un côté, des présumés responsables de crimes contre l’humanité, génocide, massacres de civils, viols, enrôlements d’enfants ont été ou sont poursuivis, y compris d’anciens chefs d’Etat (Pinochet, l’ancien président yougoslave Milosevic, Charles Taylor, ancien président du Liberia,…). Le chef d’Etat actuel du Soudan sera peut-être aussi poursuivi par la Cour pénale internationale. Mais les dirigeants d’Etats puissants restent, eux, impunis pour leurs guerres d’agression et les crimes commis lors de ces guerres selon des méthodes dont ils sont les premiers responsables. Le tribunal du Cambodge ne va pas juger les crimes commis par les Etats-Unis avant les Khmers rouges (bombardements ayant déjà causé d’immenses pertes civiles de 1971 à 1975,…). Aucun tribunal non plus pour ceux commis au Vietnam. Le Tribunal pour l’ex-Yougoslavie n’a pas poursuivi les responsables de l’OTAN pour les bombardements de cibles civiles en Serbie en 1999. Le problème du Rwanda sera aussi évoqué.

Pour les années 2000, aucun tribunal pour les crimes commis par les Etats-Unis et leurs alliés en Irak ou en Afghanistan, par l’armée russe en Tchétchénie ou par Israël au Liban et en Palestine. La CPI n’a pas non plus agi. Son Procureur invoque des raisons juridiques qui seront présentées. Elles seront discutées de manière plus approfondie dans notre article en Partie II. Quant à la compétence universelle, les efforts faits par des avocats et organisations humanitaires (dont les auteurs des exposés qui suivent) ont été très utiles pour sensibiliser l’opinion et dissuader certains responsables de se rendre dans certains pays, mais ils n’ont pu à ce jour aboutir à des poursuites réelles de hauts responsables d’Etats puissants ou leurs protégés.

Le Code Lieber, promulgué aux Etats-Unis par le Président Lincoln pendant la Guerre de Sécession, est considéré comme le premier texte codifiant l’ensemble des « lois de la guerre ». Il autorise, en cas de « nécessité militaire », des pratiques plus tard largement interdites telles que les bombardements de villes ou le fait d’affamer les populations, mais il énonce aussi certains interdits importants dont la torture. La première Convention de Genève, sur la protection des combattants blessés, date de 1864. La Déclaration de Saint-Petersbourg de 1868, premier traité international interdisant certaines armes, énonce le principe selon lequel devraient être interdites celles « qui aggraveraient inutilement les souffrances des hommes hors de combat ou voudraient leur mort inévitable ».

Les Conventions de La Haye, issues des « Conférences de la Paix » de La Haye de 1899 et 1907, sont considérées comme faisant partie aujourd’hui du « droit coutumier » de la guerre s’imposant à tous. Outre l’interdiction de tuer ou blesser un ennemi qui s'est rendu, ou de déclarer qu'il ne sera pas fait de quartier (pratiques déjà interdites dans le Code Lieber avec certaines ambiguïtés), on y trouve l’interdiction générale d’employer des armes de nature à causer des maux superflus, l’interdiction spécifique des armes empoisonnées, de certains types de balles et, au moins en partie, des gaz asphyxiants (un Protocole de Genève les interdira totalement, ainsi que les moyens bactériologiques, en 1925), ainsi que l’interdiction « d’attaquer ou de bombarder des villes, villages, bâtiments ou habitations qui ne sont pas défendus ». Les Etats-Unis et la Grande-Bretagne, qui avaient ratifié ces Conventions, ont cependant bombardé Hiroshima, Nagasaki, Hambourg, Dresde,…en 1945. Ces villes auraient été « défendues » parce que s’y trouvait à certains endroits une présence militaire ennemie. Si ambiguïté il y avait dans le texte de La Haye, elle sera levée dans le Protocole I de Genève de 1977 (non ratifié par les Etats-Unis). Un des textes de La Haye était par ailleurs une Déclaration dans laquelle une vingtaine de pays (dont à l’époque les Etats-Unis) s’interdisaient les bombardements aériens comme méthode de guerre: il était apparu que les utiliser conduirait à des résultats tellement effroyables qu’il fallait les interdire dès le départ. Cet engagement était valable jusqu’à 3ème Conférence de la Paix prévue aux environs de 1914 (et qui n’eut jamais lieu), et il est depuis tombé dans l’oubli.

Conventions de Genève (1949) et Protocoles additionnels (1977)

Quatre conventions ont été mises au point en 1949 sous l’égide du CICR, Comité international de la Croix-Rouge, et ont été ratifiées depuis par tous les pays (les deux derniers fin 2006). Les deux premières améliorent la protection des combattants blessés, malades ou naufragés sur terre ou sur mer, la 3ème celle des prisonniers. La 4ème traite de la protection des civils au pouvoir d’une partie au conflit ou d’une puissance occupante. Pour les conflits internationaux, elles énoncent entre autres des infractions graves, plus tard qualifiées de crimes de guerre et soumises à la compétence universelle des juridictions nationales (voir section 3) : homicide intentionnel, torture, traitements inhumains, atteintes graves à l'intégrité physique ou à la santé, détentions illégales, destruction et appropriation de biens non justifiées par des nécessités militaires, déportation ou transfert illégaux de populations, prise d'otages.

Le Protocole additionnel I de 1977 s’applique aux conflits internationaux, le second, plus restrictif, aux conflits internes. Les conflits internationaux incluent dans le Protocole I ceux « dans lesquels les peuples luttent contre la domination coloniale et l'occupation étrangère » et il reconnaît une spécificité des méthodes de guerre des mouvements de guérilla. Les civils ne participant qu’occasionnellement aux hostilités ne peuvent être soumis à attaque que pendant la durée de leur participation directe aux hostilités et s’ils sont capturés, ils bénéficient de protections en tous points équivalentes à celles des prisonniers de guerre des armées classiques. Le Protocole I est par ailleurs une avancée majeure entre autres pour la protection des populations civiles contre les effets des hostilités. Il introduit de nouvelles infractions graves ou crimes de guerre, auxquelles est étendue la compétence universelle, en particulier :

- les attaques contre des personnes, des populations ou des biens civils. Le Protocole précise que la présence éventuelle de non civils isolés ne prive pas la population de sa qualité civile.

- de manière plus générale, les attaques dites indiscriminées menées en sachant qu’elles causeront des pertes civiles incidentes, aux biens ou aux personnes, « excessives par rapport à l’avantage militaire direct et concret attendu ».

Il a été ratifié à ce jour par 167 pays. Il ne l’a pas été entre autres par les Etats-Unis, Israël, l’Inde ou le Pakistan. Les cinq grands pays européens l’ont ratifié avec cependant de nombreuses réserves qui en atténuent la portée, en particulier dans le domaine des attaques et bombardements causant de graves pertes civiles. Dans ce domaine, le Statut du tribunal spécial international pour l’ex-Yougoslavie et celui de la Cour pénale internationale n’ont pas repris, ou ont modifié en les vidant en partie de leur substance, les textes du Protocole de 1977 ou même, dans le Statut de la CPI, le texte de La Haye cité plus haut. Si les attaques dirigées contre la population ou des personnes civiles « en tant que telles » y sont toujours des crimes de guerre, la situation est plus ambiguë à propos de celles menées parce qu’une présence ennemie est suspectée au sein de la population ou à propos des destructions généralisées d’infrastructures civiles.

Traités sur les armes

Deux conventions, en 1972 et 1993, ratifiées par une majorité des pays, interdisent les armes biologiques et chimiques et exigent la destruction des stocks. Les Etats-Unis et la Russie n’ont pas respecté les délais prévus (les raisons invoquées sont techniques et financières). Les Etats-Unis continuent par ailleurs à utiliser des armes largement considérées comme chimiques ou apparentées, en considérant qu’elles ne font pas partie des armes interdites. Une convention de 1980 porte « sur l'interdiction ou la limitation de l'emploi de certaines armes classiques qui peuvent être considérées comme produisant des effets traumatiques excessifs ou comme frappant sans discrimination ». L’emploi des mines, armes incendiaires ou aveuglantes est limité ou interdit dans des protocoles qui ont suivi mais n’ont été ratifiés que par une centaine de pays. Une convention de 1997, ratifiée par 153 pays, mais pas les plus puissants, interdit totalement les mines antipersonnel et exige la destruction des stocks. Un accord sur l’interdiction des bombes à fragmentation ou à sous munitions a été conclu en juin 2008 par certains Etats (mais pas les plus puissants).

Il n’existe pas à ce jour de traité interdisant l’arme nucléaire, même si elle est largement interdite par les traités sur l’environnement et les populations, dont le Protocole I de 1977 (mais les Etats-Unis et les grands pays européens ne l’ont pas ratifié ou l’ont fait avec des réserves excluant l’arme nucléaire). Dans un avis de 1996, la Cour internationale de justice déclare « la menace ou l’utilisation de l’arme nucléaire illégales » sauf le cas échéant au cas « où la survie même du pays serait en jeu » (ce qui peut justifier leur possession comme arme de dissuasion). L’objectif de sa suppression fait partie du Traité de non prolifération de 1968 : l’article 6 oblige à des négociations en vue d’un traité authentique de désarmement, obligation peu respectée à ce jour par les cinq puissances nucléaires reconnues par le TNP. En l’absence d’un tel traité, les Etats peuvent se retirer du TNP « s’ils décident que des circonstances exceptionnelles mettent en danger les intérêts suprêmes de leur pays » (Art. 10). Ce qu’a fait en 2003 la Corée du Nord. Un accord en 2007 ouvre cependant la voie à sa dénucléarisation. Trois pays, Israël, l’Inde et le Pakistan n’ont pas adhéré au TNP et ont produit l’arme nucléaire. L’Iran y a adhéré et est donc en infraction s’il cherche à la produire sans se retirer du TNP. D’un point de vue légal, il pourrait se retirer du TNP en invoquant l’article 10 et l’existence de plusieurs puissances nucléaires dans la région, et produire l’arme nucléaire légalement. Il ne l’a pas fait à ce jour et affirme poursuivre un programme purement civil.

1945 : création des Nations Unies par 50 pays. Quasiment tous les pays en sont depuis Etats Membres. La Charte proclame l'égalité des nations grandes ou petites et leur souveraineté. Elle exclut toute guerre d’agression : « Les Membres s'abstiennent de recourir à la menace ou à l'emploi de la force, contre l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique de tout Etat, … ». L’usage de la force militaire n’est autorisé qu’en cas de légitime défense. L’ONU elle-même n’est pas autorisée « à intervenir dans les affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d’un Etat », le Conseil de sécurité pouvant cependant intervenir sous le Chapitre VII de la Charte s’il juge que la situation représente une menace pour la paix et la sécurité internationales (voir section 3). La Charte crée en fait trois organes principaux en liaison avec cet exposé : l’Assemblée générale des Etats membres, le Conseil de sécurité et la Cour internationale de justice (CIJ). Elle confie à l’Assemblée générale le rôle de « formuler des recommandations » aux Etats ou au Conseil de sécurité que ceux-ci ne sont pas obligés de suivre. Ses résolutions et autres textes issus des Commissions qu’elle crée pour l’aider dans son travail (Commission du droit international, Conseil des droits de l’homme, Commission du désarmement,…) contribuent à l’élaboration du droit international. Nous en citons ci-dessous certains en liaison avec cet exposé.

1946 : confirmation des Principes de Nuremberg, réécrits en 1950 par la Commission du droit international, où sont définis les « crimes de droit international » dont les auteurs et complices, y compris chefs d’Etat, doivent selon ce texte être jugés (le texte n’indique pas de quelle façon) : crime d’agression ou crime contre la paix (projeter, préparer, déclencher ou poursuivre une guerre d’agression ou faite en violation d’accords internationaux, participer à l’accomplissement de tels actes), crimes de guerre (définition voisine des infractions graves des Conventions de Genève) et crimes contre l’humanité (attaques et persécutions menées contre les populations civiles).

1948 : Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide. Résolution adoptée par l’Assemblée générale, ratifiée par 140 pays. Le génocide réfère à des crimes voisins de ceux contre l’humanité avec « l’intention de détruire en tout ou en partie un groupe national, ethnique, racial ou religieux, comme tel ». Selon la convention, « les personnes accusées de génocide…seront traduites devant les tribunaux compétents de l'Etat sur le territoire duquel l'acte a été commis, ou devant la cour criminelle internationale qui sera compétente à l'égard de celles des Parties contractantes qui en auront reconnu la juridiction…Les Parties contractantes s'engagent…à accorder l'extradition selon leur législation et les traités en vigueur ».

1968 : Convention sur l’imprescriptibilité des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité. Adoptée par l’Assemblée générale, cette convention n’a été ratifiée que par 50 pays. Elle s’applique aux crimes de guerre et contre l’humanité, aux infractions graves des Conventions de Genève, au génocide ainsi qu’ « à l’éviction par une attaque armée ou l’occupation, et les actes inhumains découlant de la politique d’apartheid ».

1988 : Résolution appelant tous les Etats à coopérer en cas de catastrophe naturelle, et appelant l’Etat où la catastrophe a eu lieu à accepter les secours internationaux (ONG,…). Cette résolution n’autorise cependant pas en elle-même une intervention militaire.

2005 : La « responsabilité internationale de protéger les populations » contre génocide, crimes de guerre, épuration ethnique, crimes contre l’humanité » a été réaffirmée lors du Sommet mondial du Millénaire de l’Assemblée générale (puis dans deux résolutions du Conseil de sécurité en 2006). Ces textes ne précisent pas comment ce principe, qui peut être en contradiction dans le cas de conflits ou problèmes internes avec celui de souveraineté des Etats, peut ou doit s’appliquer. C’est en fait le Conseil de sécurité qui peut agir selon la Charte s’il juge que des problèmes a priori internes représentent une menace pour la paix et la sécurité internationales : voir section 3.

Conseil de sécurité

Le Conseil de sécurité est composé actuellement de 15 membres dont 5 permanents (Etats-Unis, Royaume Uni, Russie, Chine et France) et 10 élus tous les deux ans. Une résolution du Conseil est adoptée « par vote affirmatif de neuf de ses membres, dans lequel sont comprises les voix de tous les membres permanents » : un vote positif des cinq permanents est donc a priori requis mais il a été admis par la suite que seul un vote négatif de l’un d’eux empêche l’adoption d’une résolution. C’est au Conseil que la Charte confie, par souci d’ « efficacité », la responsabilité de juger s’il y a « menace contre la paix, rupture de la paix ou acte d’agression » et qui en sont les responsables. Il peut alors décider les sanctions qu’il juge utiles, y compris militaires, pour le maintien ou le rétablissement de la paix et la sécurité internationales (chapitre VII de la Charte). Dans le cas de conflits ou d’événements graves internes à un pays, des interventions militaires ont pendant longtemps été considérées comme exclues par le principe de souveraineté des Etats. La position du Conseil a évolué depuis les années 1990 : s’il souhaite intervenir, y compris militairement, par exemple pour des raisons humanitaires ou présentées comme telles, le Conseil déclare (il est seul juge) que la situation représente une menace pour la paix et la sécurité internationales.

Le Conseil a décidé des guerres sous égide des Nations Unies entre autres contre la Corée du Nord en 1950 et l’Irak en 1991, à la suite d’actes d’agression ou jugés comme tels contre la Corée du Sud et le Koweit (dans le cas de la Corée, l’Union soviétique était absente et n’a donc pas exprimé de vote positif, ce qui aurait dû empêcher l’adoption de la résolution : voir plus haut. Les présents en décidèrent autrement). Les guerres de l’OTAN contre la Serbie en 1999 et des Etats-Unis contre l’Irak en 2003 ont été précédées de résolutions du Conseil exigeant de la Serbie l’autonomie du Kosovo (problème a priori interne à la Serbie) et son contrôle en particulier par l’OTAN, et exigeant la destruction par l’Irak de ses armes supposées de destruction massive. Ces résolutions étaient placées sous le Chapitre VII, pouvant donc conduire à des sanctions en cas de non respect de ces exigences. Il n’y a cependant pas eu de résolution ultérieure décidant l’emploi de la force (la Russie ou la France y étant opposées), ces deux guerres ont été menées en dehors du cadre des Nations Unies et sont donc probablement illégales. Le Conseil ne les a cependant pas condamnées et a entériné leurs conséquences dans des résolutions ultérieures.

Dans le cas de la guerre en 2001 contre l’Afghanistan, les Etats-Unis ont invoqué, à la suite des attentats du 11 septembre, l’article 51 de la Charte autorisant la légitime défense, argument contestable du point de vue de la Charte qui précise ses conditions d’application. L’occupation de l’Afghanistan par les Etats-Unis puis par l’OTAN a été entérinée par la suite par le Conseil.

Le Conseil a par ailleurs créé depuis les années 1990 des tribunaux spéciaux, en particulier pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda en 1993 et 1994 : voir ci-dessous. La création de tels tribunaux n’est pas explicitement prévue dans la Charte mais elle fait partie des mesures que le Conseil a décidé nécessaires pour le maintien ou le rétablissement de la paix internationale.

Cour internationale de justice des Nations Unies

Elle peut émettre un avis consultatif sur toute question juridique à la demande du Conseil ou des Etats membres. Elle peut par ailleurs juger des conflits entre Etats, y compris des conflits armés, qui lui sont soumis par un Etat membre des Nations Unies. Elle ne peut cependant le faire que si tous les Etats concernés acceptent sa juridiction, auquel cas tous s’engagent à respecter ses décisions. Elle peut éventuellement ordonner des mesures immédiates et juger sur le fond par la suite. Parmi les cas récents liés au thème de cet exposé :

- plainte déposée en 1999 par la Serbie contre les pays de l’OTAN qui la bombardaient. La Serbie demandait la cessation immédiate des bombardements et des indemnités pour les dommages subis. La Cour ne pouvait pas agir à l’encontre des Etats-Unis, qui n’acceptent pas sa juridiction, mais le pouvait pour plusieurs pays européens. Elle n’a pas ordonné de mesures immédiates et, après différents renvois, a jugé sur le fond en 2004…en déclarant que la Serbie n’était pas clairement Etat membre des Nations Unies en 1999 après la dislocation de l’ex-Yougoslavie (bien qu’elle ait participé aux réunions et votes de l’Assemblée générale) : ne pouvant être saisie que par un Etat membre, elle a rejeté la plainte.

- plainte déposée par la Bosnie contre la Serbie pour génocide à propos des massacres commis par les Serbes de Bosnie, en particulier à Srebenica. La Cour a jugé en 2007 qu’il y avait bien eu génocide, que le gouvernement serbe (de Belgrade) avait soutenu les Serbes de Bosnie militairement, mais que ce soutien n’avait pas été donné avec l’intention de participer à un génocide et que la Serbie n’en était donc pas responsable.

- plainte déposée par le Congo-Kinshasa contre la Belgique, demandant l’annulation des procédures lancées en Belgique (sur la base de la compétence universelle, voir section 4) contre des responsables congolais dont un ancien ministre des Affaires étrangères, pour crimes commis au Congo. L’arrêt de la Cour en 2002 précise que chefs d’Etat et ministres des Affaires étrangères doivent pouvoir librement représenter leur pays et par suite bénéficier d’immunités dans les autres pays pour leurs actes officiels, même après la fin de leurs fonctions. Il est précisé cependant qu’ils peuvent être poursuivis dans leur propre pays ou devant des tribunaux internationaux (non précisés).

Un jugement plus récent dans le même domaine concerne une plainte déposée par le Congo- Brazzaville contre la France à la suite de procédures lancées en France contre des responsables congolais dont le chef d’Etat, pour torture et autres crimes commis au Congo à l’occasion de l’affaire dite des « disparus du Beach » : voir à ce propos l’exposé de Patrick Baudouin.

- le 8 octobre 2008, l’Assemblée générale, suite à une demande de la Serbie, demande à la Cour un avis consultatif sur la légalité ou l’illégalité de l’indépendance du Kosovo (la résolution du Conseil mentionnée plus haut à la suite de la guerre de l’OTAN contre la Serbie reconnaissait l’appartenance du Kosovo à la Serbie).

Un certain nombre d’Etats ont inscrit dans leurs lois la compétence universelle de leurs juridictions nationales, avec diverses modalités d’application, envers les responsables de torture, crimes de guerre, contre l’humanité ou génocide commis dans le monde, ou de certains de ces crimes, alors même que les faits commis n’ont pas de lien direct avec leur pays (crimes commis à l’étranger par des étrangers). L’idée de base est que ces crimes sont des « crimes de droit international » concernant tous les pays, comme il est dit par exemple dans les Principes de Nuremberg ou dans la Convention de 1948 sur le génocide (voir section 2). Selon cette dernière convention, les responsables devraient être arrêtés s’ils se trouvent sur le territoire d’un pays en vue d’extradition pour jugement vers le pays où les faits ont été commis ou vers une juridiction internationale non précisée (probablement à créer). Selon la compétence universelle elle-même, ils pourraient ou devraient être jugés devant les juridictions nationales du pays lui-même, en particulier s’il n’existe pas de juridiction internationale adéquate et si on ne peut pas s’attendre à un jugement adéquat de la part des juridictions des pays directement concernés. Enfin, dans son acception la plus large, des procédures pourraient être engagées même en l’absence du suspect dans le pays sur la base en particulier de plaintes déposées par des victimes.

On trouve mention explicite de la compétence universelle dans une acception large dans les Conventions de Genève de 1949 et leur Protocole additionnel I de 1977 : chaque Etat ayant ratifié ces traités « aura l'obligation de rechercher les personnes prévenues d'avoir commis, ou d'avoir ordonné de commettre, l'une ou l'autre des infractions graves, et elle devra les déférer à ses propres tribunaux, quelle que soit leur nationalité, ou si elle le préfère…les remettre pour jugement à une autre Partie…pour autant que cette Partie ait retenu contre lesdites personnes des charges suffisantes». Un principe de compétence universelle se trouve aussi par exemple dans la Convention de 1984 sur la torture y compris en temps de paix (obligation de poursuites si les suspects se trouvent sur le territoire du pays).

La loi belge de 1993 avait retenu l’acception la plus large mentionnée plus haut (possibilité de poursuites y compris en l’absence du suspect) pour les infractions graves des Conventions et Protocole I de Genève. Le droit des Etats d’établir leur compétence universelle pour les crimes contre l’humanité et de génocide est souvent considéré comme plus ou moins implicite dans des traités comme la Convention sur le génocide ou comme faisant partie du « droit coutumier ». Enfin, la compétence universelle est, selon certaines interprétations (voir article de Simon Foreman), contenue dans le Statut de la Cour pénale internationale pour les crimes qui y sont définis. Ce dernier prévoit la complémentarité de la Cour avec les juridictions nationales, qui ont la responsabilité première de poursuivre les responsables : le préambule « rappelle qu’il est du devoir de chaque Etat de soumettre à sa juridiction criminelle les responsables de crimes internationaux ». Cette responsabilité s’applique a priori à ses propres nationaux. Bien que le Statut ne le précise pas, elle s’appliquerait aussi de manière plus générale.

Pour des raisons politiques et diplomatiques, les Etats ne sont guère enclins, malgré leurs engagements internationaux, à inclure la compétence universelle dans leurs lois nationales et, même quand ils l’ont fait, à la mettre en œuvre. Sont invoqués l’absence de précision sur ses modalités d’application, les difficultés d’une mise en œuvre effective, l’immunité « coutumière » des dirigeants étrangers pendant leurs fonctions, voire même après la fin de leurs fonctions (voir l’arrêt de 2002 de la CIJ en section 3). La question des immunités diplomatiques, des amnisties décidées par certains Etats, ou des acquittements plus ou moins justifiés décidés par les juridictions d’Etats directement concernés, peut aussi se poser. Par ailleurs, les Etats considèrent à juste titre qu’il faut d’abord laisser agir la justice nationale des pays dont les suspects sont nationaux. Cependant, les poursuites engagées contre des subalternes dans certains pays sont invoquées de manière souvent abusive pour justifier l’absence de mise en cause des principaux responsables. Enfin, la création récente de tribunaux internationaux est invoquée : la compétence universelle serait alors restreinte à l’arrestation des suspects, en cas de présence dans le pays, pour remise à ces tribunaux. Les responsables des crimes les plus graves devraient être poursuivis devant ces tribunaux et les juridictions nationales, quant à elles, n’auraient ni la vocation ni les moyens de poursuivre tous les autres responsables de crimes commis dans le monde sans lien avec leur propre pays.

Parmi les arguments invoqués contre la compétence universelle, sont aussi mentionnées les possibilités qu’elle soit utilisée de manière abusive (motifs de nature politique), ce qui a été en partie le cas en Belgique (mais c’est pour d’autres raisons que la loi belge a été changée : voir exposé de Jan Fermon) ou d’une manière pouvant paraître inadéquate (jugement dans l’ancien pays colonisateur,…). Elle peut apparaître cependant nécessaire si la justice a sinon peu de chances d’être rendue. Sur toutes ces questions, des informations et des analyses plus détaillées seront trouvées dans l’exposé de Patrick Baudouin.

La loi belge de 1993 (voir ci-dessus) a été étendue en 1999 aux conflits armés internes, au génocide et aux crimes contre l’humanité, puis elle a brutalement changé à la suite de plaintes, pourtant elles très justifiées, déposées en 2003 contre le général Franks pour crimes de guerre en Irak : voir l’exposé de Ian Fermon. Des poursuites restent possibles si le suspect ou les victimes sont belges ou vivent en Belgique. Un certain nombre de pays européens ont introduit leur compétence universelle pour torture, crimes de guerre, contre l’humanité et de génocide, ou selon les cas pour certains de ces crimes, avec des modalités d’application diverses : voir exposé de Patrick Baudouin. Les crimes de guerre retenus sont le plus souvent ceux de la CPI, en retrait par rapport au Protocole de 1977 dans le domaine des bombardements causant des pertes civiles. Les Etats-Unis ont établi leur compétence universelle pour génocide en 2007.

Depuis le cas « Pinochet » en 1998, des poursuites, arrestations et des condamnations ont eu lieu dans certains pays sur la base de la compétence universelle. Elles ont concerné à ce jour des suspects d’ex-Yougoslavie, du Rwanda, d’autres pays africains, d’Amérique du Sud ou d’Afghanistan. Il n’y a pas eu à ce jour d’arrestation et jugement de responsables d’Etats puissants, les plaintes déposées dans certains cas, par exemple contre Donald Rumsfeld (et autres hauts responsables des Etats-Unis) en Allemagne et en France ayant été rejetées.

La France n’a établi à ce jour sa compétence universelle qu’en liaison avec la Convention de 1984 sur la torture. Un officier mauritanien a été arrêté en France en 2003 pour torture en Mauritanie, puis (après sa libération pour raisons diplomatiques) jugé et condamné en son absence. Un autre cas en cours est celui des « disparus du Beach » au Congo Brazzaville, cas incluant des faits de torture (et « par cumul » d’autres crimes). Enfin, fin 2007, la FIDH, le CCR et d’autres organisations ont déposé plainte contre Donald Rumsfeld, alors en visite en France, pour faits de torture en Irak. La plainte a été rejetée, après avis du Ministère français des Affaires étrangères selon lequel Donald Rumsfeld devrait bénéficier « par extension » de l’immunité prévue dans l’arrêt de la CIJ pour chefs d’Etat et ministres des Affaires étrangères (voir section 2). Un projet de loi d’adaptation des lois françaises au Statut de la Cour pénale internationale devrait être discuté par l’Assemblée nationale en 2009, après son examen par le Sénat en juin 2008. Le Sénat a retenu la compétence universelle pour les crimes couverts par la Cour pénale internationale sous des conditions restrictives : « résidence habituelle » du suspect en France, poursuites sur requête du ministère public,… Sur toutes ces questions, voir les exposés de P. Baudouin et S. Foreman.

Le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie a été créé en 1993 par le Conseil de sécurité (voir section 3) pour juger les responsables des crimes commis depuis 1991. Il existe des opinions diverses sur la responsabilité de la Serbie et de l’ex-président Milosevic (mort en prison) dans les crimes commis par les troupes des Serbes de Bosnie, comme le massacre de Srebenica dont les responsables directs n’ont pas tous été arrêtés à ce jour. La Procureure s’est plainte à ce propos d’un manque de coopération des forces occidentales présentes sur place. Radovan Karadzic a été arrêté en août 2008. La Procureure a par ailleurs refusé de poursuivre les responsables de l’OTAN pour les bombardements de cibles civiles en Serbie lors de la guerre de 1999. Le Statut du tribunal n’avait pas repris à ce sujet le Protocole I de 1977 mais incluait pourtant entre autres, parmi les crimes de sa compétence, les « attaques et bombardements de villes, villages, bâtiments et habitations non défendus » à la suite de La Haye (voir section 1).

Le Tribunal pénal international pour le Rwanda a été créé en 1994 pour juger les crimes de génocide et autres « violations graves du droit humanitaire » commis en 1994 par des citoyens rwandais. Certains dossiers ont été transférés vers la France, la Belgique et les Pays-Bas. Le tribunal devant cesser ses activités prochainement, d’autres pourraient l’être au Rwanda, ce qui est contesté par certaines organisations doutant qu’une vraie justice puisse y être rendue et que les droits de la défense y soient respectés. Le Tribunal a rendu un certain nombre de jugements, parmi lesquels celui, fin 2008, de l’un des principaux responsables du génocide (condamné à la prison à perpétuité). Des opinions diverses existent sur la justice rendue par ailleurs dans les cours de justice rwandaises en dehors des cas les plus graves traités en principe par le Tribunal international. Parmi d’autres questions évoquées par les uns ou les autres, on peut mentionner :

- la responsabilité de la France qui avait soutenu et armé le gouvernement rwandais de l’époque avant et même pendant les massacres de 1994. Des militaires français ont par ailleurs participé directement à certains crimes : une enquête est ouverte depuis 2005 au Tribunal aux Armées de Paris. Ces cas ne seraient pas isolés selon un rapport publié en août 2008 par une commission nommée par le gouvernement rwandais actuel.

- des crimes de guerre, y compris des massacres de civils à grande échelle, auraient aussi été commis par le FPR, en conflit armé avec le gouvernement rwandais de l’époque, et ses dirigeants, aujourd’hui au pouvoir, devraient aussi être jugés selon par exemple l’article de Peter Erlinder en Partie III. Ils auraient de plus une responsabilité directe dans les crimes commis au Congo voisin après leur prise de pouvoir au Rwanda. Selon Peter Erlinder, le FPR était de son côté protégé et soutenu par les Etats-Unis dans le cadre des luttes d’influence entre puissances occidentales en Afrique. Peter Erlinder évoque entre autres crimes qu’il attribue au FPR l’assassinat de l’ancien président Habyarimana ; d’autres contestent qu’il s’agisse là d’un crime de guerre, s’agissant du chef des armées gouvernementales de l’époque.

Le Tribunal pour la Sierra Leone a été instauré par un accord entre le gouvernement sierra léonais et l’ONU pour juger les crimes commis depuis 1996. La Sierra Leone avait été le lieu d'une terrible guerre civile depuis 1991. En 1999, un accord de paix fut conclu mais les rebelles reprirent les hostilités, leur chef fut capturé et la création du tribunal suivit. Charles Taylor, ancien président du Libéria voisin de 1997 à 2003, accusé d’une lourde responsabilité dans les atrocités commises en Sierra Léone, a été inculpé en 2003 et arrêté en 2006 au Nigeria où il vivait en exil. Son procès, débuté en juillet 2007, a repris en 2008. Selon certains, le but est aussi de faire oublier les responsabilités des Etats-Unis et de la France, qui ont des intérêts économiques dans la région.

Le Tribunal institué par une loi cambodgienne de 2004, pour juger les anciens responsables khmers rouges, inclut des juges internationaux. Il a commencé ses travaux en 2006 et plusieurs des principaux dirigeants khmers rouges encore en vie ont été arrêtés fin 2007. En revanche, pas de jugement des crimes commis de 1971 à 1975 par les Etats-Unis au Cambodge pendant la période du gouvernement précédent qu’ils avaient mis en place (selon les sources, 300.000 à 700.000 victimes de 1971 à 1975, un à deux millions à l’époque des khmers rouges, 1975-79).

La Cour pénale internationale est une Cour permanente créée par le Statut de Rome de 1998 et entrée en fonctionnement en 2002. Sa vocation est de juger les responsables de crimes de guerre, de génocide et contre l’humanité les plus graves, en complémentarité avec les juridictions nationales qui ont la responsabilité première dans ce domaine. La Cour intervient selon le Statut quand elles n’ont pas la possibilité ou la volonté de le faire. Contrairement à la Cour internationale de justice, elle n’est pas un organe des Nations Unies, mais résulte d’un accord entre Etats ; 108 ont à ce jour ratifié son Statut. Les Etats-Unis, la Russie, la Chine ou Israël n’y ont entre autres pas adhéré. Elle est cependant liée de différentes façons au Nations Unies : voir ci-dessous. Elle pourra aussi juger les crimes d’agression si les Etats parties au Statut se mettent d’accord sur la définition de ce crime : il n’y a pas eu d’accord à ce jour, semble-t-il, pour reprendre la définition donnée dans les Principes de Nuremberg rappelée en section 2. Un des problèmes serait le souhait de certains Etats de considérer des actions militaires contre d’autres pays non pas comme des actes d’agression mais comme de la « légitime défense à titre préventif » pour empêcher ces pays de développer certaines armes ou comme une riposte légitime à la suite d’accrochages frontaliers (la légitime défense est autorisée par la Charte de l’ONU, sous des conditions cependant bien précises et limitées).

La Cour peut intervenir sur demande d’un Etat ayant ratifié son Statut ou du Conseil de sécurité des Nations Unies, qui a par ailleurs, selon son Statut, la possibilité de bloquer ses actions éventuelles pour une période d’un an renouvelable. Le Procureur peut aussi mener des enquêtes de sa propre initiative si au moins l’un des Etats concernés (celui dont les suspects sont nationaux ou celui où les actes ont été commis) a ratifié son Statut ou déclare accepter sa juridiction dans le cas concerné. Elle intervient depuis 2002 dans plusieurs pays d’Afrique, soit sur demande de trois de ces pays, soit sur demande du Conseil de sécurité à propos du Darfour. Son Procureur a demandé en août 2008 à la Cour de lancer un mandat d’arrêt contre le chef d’Etat soudanais pour génocide (selon lui) et autres crimes (décision de la Cour dans les prochains mois).

La définition des crimes de guerre dans le Statut de la Cour représente une avancée pour des crimes tels que massacres à terre, viols, grossesses forcées, enrôlement d’enfants de moins de 15 ans,…Elle est en revanche en recul, à l’avantage des Etats puissants, dans d’autres domaines comme les attaques et bombardements causant de graves pertes civiles. Les armes dont l’utilisation est un crime de guerre selon le Statut sont à ce jour essentiellement ceux de La Haye (armes empoisonnées, balles « dum-dum », gaz asphyxiants, toxiques ou similaires).

L’architecture générale de la justice internationale qui semble se mettre progressivement en place serait la suivante : les juridictions nationales ont la responsabilité première de poursuivre leurs nationaux, la CPI devrait intervenir dans les cas les plus graves dès lors que les juridictions nationales n’ont pas la possibilité ou la volonté de les poursuivre et les juger de manière adéquate, sans tenir compte des amnisties éventuelles que ces pays auraient édictées ou de jugements non sérieux dans ces pays. Dans ce but, les suspects devraient être arrêtés dans tout pays où cela serait possible pour remise à la Cour. Les cas « moins graves » et/ou à un niveau de responsabilité plus bas pourraient, dans le cas de conflits internes, être traités par des Commissions du type « Vérité et Réconciliation » avec amnisties éventuelles, ou de manière générale par les juridictions nationales des pays où les présumés responsables pourraient être arrêtés (ils pourraient alternativement être extradés vers une autre juridiction adéquate).

Ce schéma est cependant loin d’être appliqué dans la pratique. La CPI ne peut pas dans la situation actuelle poursuivre tous les responsables des crimes les plus graves qui ne sont pas jugés de manière adéquate dans leur propre pays, en particulier les hauts dirigeants d’Etats puissants, et son Statut même est en recul par rapport aux traités précédents dans le domaine des attaques et bombardements causant de graves pertes civiles, ou des armes. Ce qui peut donner un rôle plus important à la compétence universelle même si, dans les cas les plus graves, il peut paraître plus approprié que le jugement ait lieu devant une vraie juridiction internationale plutôt que devant une juridiction nationale particulière. La compétence universelle n’est cependant appliquée elle-même que de manière très limitée par les Etats, surtout quand il s’agit de responsables d’autres Etats puissants. Quant au crime d’agression, il ne peut pas être traité à ce jour par la CPI et, étant donné ce qu’est aujourd’hui le Conseil de sécurité et le droit de veto des Etats les plus puissants, on ne peut guère s’attendre à ce qu’il juge les dirigeants de ces Etats ou leurs protégés.